文旅高質(zhì)量發(fā)展背景下旅游規(guī)劃行業(yè)的機遇與挑戰(zhàn)

8月24日，文化和旅游部發(fā)布“關(guān)于不再開展旅游規(guī)劃設計單位資質(zhì)認定和備案工作的通知”，引起業(yè)界廣泛關(guān)注。時隔兩個多月的11月2日，籌備多時的山東省旅游行業(yè)協(xié)會旅游規(guī)劃分會在濟南正式成立。來自山東省文化和旅游廳、高等院校、旅游規(guī)劃機構(gòu)、文旅企業(yè)、文旅項目的數(shù)十位專家、學者和媒體見證了這一時刻，他們對山東省旅游行業(yè)協(xié)會旅游規(guī)劃分會充滿期待的同時，圍繞推動行業(yè)誠信建設，實現(xiàn)旅游規(guī)劃行業(yè)的自治自律，促進旅游規(guī)劃行業(yè)的健康發(fā)展進行了討論。山東省文旅產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新研究院聯(lián)合山東商報、魯網(wǎng)，形成報告如下。

山東旅游職業(yè)學院黨委書記陳國忠

背景分析：現(xiàn)代旅游產(chǎn)業(yè)高歌猛進的21年

旅游規(guī)劃單位資質(zhì)認定始于21世紀初。2000年，原國家旅游局通過并施行了《旅游發(fā)展規(guī)劃管理辦法》與《旅游規(guī)劃設計單位資質(zhì)認定暫行辦法》，將旅游規(guī)劃設計單位資質(zhì)分為甲乙丙三級，初衷在于加強旅游規(guī)劃和規(guī)劃設計單位的管理，提高旅游規(guī)劃設計質(zhì)量，促進旅游業(yè)長遠發(fā)展。

彼時的背景是，國家剛剛迎來第二個“黃金周”，從1999年第一個黃金周的2800多萬旅游人次，發(fā)展到2000年的5800多人次，“井噴式”成為那個年代形容旅游的高頻詞。生活方式的突變與行業(yè)的措手不及亟需規(guī)劃的引領(lǐng)與制度的規(guī)范。

經(jīng)過十余年發(fā)展，旅游規(guī)劃悄然迎來另一個標志性節(jié)點。

2013年，新業(yè)態(tài)和各類產(chǎn)業(yè)資本紛紛進入旅游產(chǎn)業(yè)，傳統(tǒng)資源型景區(qū)開發(fā)大為減少，相關(guān)的旅游規(guī)劃業(yè)務大為縮減，旅游新興業(yè)態(tài)與領(lǐng)域的出現(xiàn)對傳統(tǒng)業(yè)務提出更高的要求。這種趨勢之下，以空間規(guī)劃為根基的旅游規(guī)劃迎來轉(zhuǎn)型發(fā)展期。

在這個大背景下，2013年，按照國務院簡政放權(quán)的要求，甲級、乙級旅游規(guī)劃設計單位資質(zhì)認定相關(guān)工作暫停。

2019年，中國迎來文旅融合元年，文化和旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶給人們無限的詩意想象，高質(zhì)量發(fā)展成為主旋律。文旅融合，規(guī)劃先行，為推進文化和旅游規(guī)劃工作科學化、規(guī)范化、制度化，文化和旅游部廢止《旅游發(fā)展規(guī)劃管理辦法》，制定《文化和旅游規(guī)劃管理辦法》。從總則、立項和編制、銜接和論證、報批和發(fā)布、實施和責任等方面對文化和旅游規(guī)劃體系進行統(tǒng)一，對規(guī)劃管理進行完善，以提高規(guī)劃質(zhì)量。

而讓規(guī)劃界尤為關(guān)注的是，在此之前，文化和旅游部還發(fā)布旅游行業(yè)標準《旅游規(guī)劃設計單位等級劃分與評定條件》，再次對旅游規(guī)劃資質(zhì)進行了更新和條件約定，而此次的更新和約定更加詳細與嚴苛。

值得一提的是，在資質(zhì)認定被“擱置”的5年里，對旅游規(guī)劃資質(zhì)的去與留的爭論一直沒有停止。雖然這一次的門檻更高，但在很多人看來，“靴子”終于落地，關(guān)閉許久的規(guī)劃資質(zhì)的大門即將重新開啟。

很多人沒想到，兩年后的2021年8月24日，文化和旅游部辦公廳印發(fā)《關(guān)于不再開展旅游規(guī)劃設計單位資質(zhì)認定和備案工作的通知》，決定不再開展甲級、乙級旅游規(guī)劃設計單位資質(zhì)認定和復核工作，同時不再受理丙級旅游規(guī)劃設計單位資質(zhì)備案工作。

這才是“靴子落地”的聲音。持續(xù)21年的旅游規(guī)劃設計資質(zhì)認定告別歷史舞臺。

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中國旅游行業(yè)協(xié)會副會長、山東省旅游行業(yè)協(xié)會會長王德剛

行業(yè)前景：倒逼旅游空間規(guī)劃轉(zhuǎn)型發(fā)展

其實，資質(zhì)的認定與取消都是為了引導旅游規(guī)劃行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

對在一定歷史時期存在的旅游規(guī)劃單位資質(zhì)認定，很多業(yè)界人士表示“功不可沒”。

“在以旅游開發(fā)空間主導的時代，旅游開發(fā)必須是旅游總體規(guī)劃先行，這是主流認識，只有這樣，才能在城市規(guī)劃中謀得旅游資源開發(fā)所需的空間及配套，例如道路修建、旅游基礎設施等?！鄙綎|省文化和旅游廳資源開發(fā)處處長趙勇表示。

而多年來，旅游規(guī)劃管理、旅游規(guī)劃設計單位資質(zhì)認定等系列政策措施，也切實提高了我國旅游規(guī)劃的科學性、前瞻性和可操作性。

在這一階段，旅游規(guī)劃資質(zhì)代表了業(yè)內(nèi)標準且規(guī)范的旅游規(guī)劃質(zhì)量。一些規(guī)劃公司為旅游規(guī)劃事業(yè)做出了不可磨滅的貢獻。做旅游規(guī)劃已有25年的山東旅游職業(yè)學院黨委書記陳國忠，提起自己的規(guī)劃生涯，總是心存敬畏，“誠惶誠恐”，“每一個規(guī)劃都是一種嚴峻的挑戰(zhàn)，而且我都把它當做一個開始。這是我們必須要堅守的底線，這是做規(guī)劃的人必備的一種心理和道德基礎?！比绱吮灰?guī)劃出的旅游產(chǎn)品，也成為當年旅游熱門目的地。

此后，我國旅游市場穩(wěn)步發(fā)展，旅游新業(yè)態(tài)、新場景不斷出現(xiàn)，各種旅游規(guī)劃也隨之增多，資質(zhì)不再是衡量質(zhì)量的單一標準。一個政策背景是，國家不斷探索的“放管服”改革，明確要求大幅壓減企業(yè)資質(zhì)資格認定事項，進一步放寬市場準入限制，進一步方便企業(yè)群眾辦事，原有的旅游規(guī)劃設計單位資質(zhì)認定已不適合社會發(fā)展要求。另一方面，規(guī)劃市場亂象頻生?！靶畔⒉粚ΨQ、資源錯配，加上資本的大量介入和擴張，旅游規(guī)劃開始變形，部分規(guī)劃機構(gòu)成為資本逐利的工具，這也是旅游規(guī)劃資質(zhì)飽受詬病的原因?！碧┥綄W院黨委委員、副校長王雷亭分析。

變化發(fā)生在2013年。2013年以來，國家提出要將戰(zhàn)略定位、空間格局、要素配置等最終歸于“一張藍圖”之中，也就是“多規(guī)合一”。

“隨著空間規(guī)劃‘多規(guī)合一’的實現(xiàn)，倒逼旅游空間規(guī)劃必須要轉(zhuǎn)型發(fā)展?！壁w勇表示，“而如今，在文旅融合背景下，旅游規(guī)劃再也不是空間上的掛圖作戰(zhàn)，不再滿足于‘一軸兩帶三區(qū)四園’的平面布局，而是向立體、多維、多元方向發(fā)展。頂級的規(guī)劃資質(zhì)不重要，可落地、可執(zhí)行的方案才重要?！?/span>

取消資質(zhì)評定，就能夠進一步放寬旅游領(lǐng)域準入限制，激發(fā)市場活力，為中小微企業(yè)、為民營企業(yè)營造公平競爭的市場環(huán)境，有利于推動大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新。

“取消規(guī)劃資質(zhì)評定，有利于競爭，更有利于引導旅游規(guī)劃行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展?！壁w勇說。

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泰山學院黨委委員、副校長王雷亭

行業(yè)展望：新的一輪洗牌必然會到來

截至目前，全國共有甲級旅游規(guī)劃資質(zhì)單位100家，乙級270家，以及大量丙級單位。具有甲級資質(zhì)的山東有三家，其中就包括剛剛成為山東旅游規(guī)劃分會首任會長單位的山東省旅游規(guī)劃設計研究院。

“對旅游規(guī)劃企業(yè)，將迎來一個更加開放的新時代，新一輪洗牌必然會到來?！敝袊糜螀f(xié)會副會長、山東省旅游行業(yè)協(xié)會會長王德剛說。具體表現(xiàn)在，“規(guī)劃資質(zhì)取消后，常態(tài)化的管理手段不再使用，旅游規(guī)劃的專業(yè)性不再需要國家行政部門的審查認可和行政許可，市場將成為檢驗質(zhì)量的唯一標準?！?/span>

新時代的旅游規(guī)劃需要新的知識體系的支撐。中國旅游業(yè)發(fā)展40多年，目前正在進入一個全面的轉(zhuǎn)型期，包括市場轉(zhuǎn)型、目的地發(fā)展模式轉(zhuǎn)型、旅游開發(fā)模式轉(zhuǎn)型、產(chǎn)品和業(yè)態(tài)轉(zhuǎn)型、商業(yè)模式轉(zhuǎn)型等等，作為支撐旅游業(yè)發(fā)展的智力供給側(cè)，則需要新的知識體系來適應、引領(lǐng)轉(zhuǎn)型。

在王德剛看來，在這一點上，旅游規(guī)劃機構(gòu)現(xiàn)有隊伍的知識儲備遠遠滿足不了市場需求。“以往我們做規(guī)劃支撐的知識體系基本上是靠相鄰學科的理論技術(shù)和規(guī)劃師自己的經(jīng)驗，旅游規(guī)劃的學科領(lǐng)域和規(guī)劃隊伍尚未形成成熟的知識體系，靠經(jīng)驗積累形成的旅游規(guī)劃知識體系創(chuàng)新力已走到了天花板。相較于城鄉(xiāng)規(guī)劃、園林規(guī)劃、建筑設計，旅游規(guī)劃相對弱勢，所以前些年旅游規(guī)劃隊伍當中經(jīng)常會見到人家能跨界到我們這來，反之則鮮有?！?/span>

“規(guī)劃隊伍需要學習，不斷提高，要建構(gòu)自己的理論體系，去適應新時代的新需求。”

另一方面，良莠不齊的現(xiàn)象會更加嚴重。“門檻拆除之后，會有許多新的‘入侵者’、跨界機構(gòu)進入這個領(lǐng)域。尤其一些低成本的機構(gòu)進入，肯定會讓規(guī)劃市場產(chǎn)生窗口期，并會持續(xù)一段時間，這對現(xiàn)有的企業(yè)是一個挑戰(zhàn)。”

有業(yè)內(nèi)人士評價，“萬類霜天競自由”。而在這一特殊節(jié)點上成立的旅游規(guī)劃分會，既可以說是生不逢時，也可以說是恰逢其時。

“生不逢時是因為疫情影響下的旅游業(yè)正處于低谷期，又恰逢取消規(guī)劃資質(zhì)，規(guī)劃市場更加開放，所以這個時候所面對的市場并不是一個非常好的發(fā)展環(huán)境。恰逢其時是因為規(guī)劃資質(zhì)取消了，也會給原本受制于資質(zhì)身份限定的優(yōu)秀機構(gòu)帶來新的機遇?！?/span>

“我希望旅游規(guī)劃分會成立以后，能夠以此為契機，組織好大家通過行業(yè)自律、自覺，通過協(xié)會的力量建筑良好的規(guī)劃市場秩序，讓旅游規(guī)劃領(lǐng)域有一個良好的發(fā)展生態(tài)?！蓖醯聞傉f。

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山東大學管理學院旅游管理系主任黃瀟婷

市場要求：做產(chǎn)品創(chuàng)新、業(yè)態(tài)創(chuàng)新的引領(lǐng)者

“不要把旅游規(guī)劃與旅游規(guī)劃資質(zhì)劃等號。資質(zhì)不再是門檻，但旅游規(guī)劃依然重要，并更加務實?！壁w勇說，“同時，雖然不再審批旅游規(guī)劃設計資質(zhì)，但旅游主管部門不會放松管理，反而會從規(guī)劃編制的前、中、后各環(huán)節(jié)完善監(jiān)管措施?！?/span>

1979年，被看做是我國旅游規(guī)劃發(fā)展元年。當年鄧小平“黃山談話”發(fā)表后，國家出臺《關(guān)于1980年至1985年旅游事業(yè)發(fā)展規(guī)劃（草案）》，在我國旅游規(guī)劃發(fā)展史上具有里程碑意義。

此后，雖然國內(nèi)旅游歷經(jīng)波折，但從未缺少旅游規(guī)劃的存在。“旅游業(yè)是所有產(chǎn)業(yè)中涉及面最廣的一個，它是一個巨系統(tǒng)，這樣一個產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)必須靠規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)才能順利發(fā)展，可以說旅游規(guī)劃是行業(yè)的必然需求。在旅游業(yè)發(fā)展歷程的若干關(guān)鍵時間節(jié)點，旅游規(guī)劃始終緊跟，基本滿足了旅游開發(fā)的需求?！蓖趵淄ふf。

新格局之下，對旅游規(guī)劃提出了更高的要求。未來旅游規(guī)劃應當如何謀篇布局？“旅游規(guī)劃要做到三個回歸，即回歸專業(yè)、回歸市場、回歸理性。”王雷亭對此表示。

“關(guān)注當下，關(guān)注現(xiàn)實?！蓖醯聞傉J為，“不能在市場好的時候才去規(guī)劃設計產(chǎn)品，市場不好的情況下就不會了。在當前疫情常態(tài)化的狀態(tài)下，如果能夠給景區(qū)、旅游綜合體、鄉(xiāng)村旅游點、旅行社出謀劃策，讓他們渡過難關(guān)，甚至還能在危機當中發(fā)現(xiàn)新機遇，那才是真正的王者。”

“現(xiàn)在已經(jīng)不是一個概念就可以打天下的時代了，各個片段需要通過鏈式集合才能形成最終產(chǎn)品。要做大文化旅游產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈?！标悋艺J為，“提升產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈現(xiàn)代化水平的關(guān)鍵是要適應高質(zhì)量發(fā)展，第一個是創(chuàng)新能力，第二個是可持續(xù)發(fā)展能力，前者決定了高度，后者決定了它的深度?！?/span>

全產(chǎn)業(yè)鏈的規(guī)劃設計將會成為未來的發(fā)展趨勢，這也給規(guī)劃者和企業(yè)提出更高的要求，要更加關(guān)注需求。“關(guān)注需求質(zhì)量，要注重新需求，滿足新供給，精神需求和物質(zhì)需求并重；關(guān)注需求規(guī)模，以國內(nèi)循環(huán)的巨量規(guī)模推動創(chuàng)新，并引領(lǐng)企業(yè)走出去參與國際競爭；關(guān)注需求互補，這是實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈深度融合的基礎和前提。同時進一步強化要素供給，旅游要素需求的結(jié)構(gòu)性變化也在倒逼要素供給的升級和優(yōu)化?！?/span>

目前也要看到，“旅游產(chǎn)業(yè)競爭已經(jīng)進入深水區(qū)，內(nèi)涵型、持久性的競爭，需要貫通決策、規(guī)劃、經(jīng)營三個層面，協(xié)調(diào)政府、企業(yè)、社會三種構(gòu)成，構(gòu)建新的產(chǎn)業(yè)組織方式。減少治理轉(zhuǎn)化的不必要環(huán)節(jié)、構(gòu)建創(chuàng)新變現(xiàn)的最佳路徑、實現(xiàn)智力財力能力三力最大整合的鏈條式組織架構(gòu)?！标悋艺f。

山東大學文化和旅游學系主任黃瀟婷近年一直在關(guān)注智能時代技術(shù)驅(qū)動下的旅游規(guī)劃方法，她認為“智能化”和“文旅融合”將是未來文旅產(chǎn)業(yè)的發(fā)展趨勢，新技術(shù)與旅游的關(guān)系也將日趨緊密?！耙接懼悄軙r代技術(shù)驅(qū)動下的旅游規(guī)劃的路徑。通過大數(shù)據(jù)、通過科學實驗探討旅游行為，包括空間環(huán)境的因素、旅游者自身的因素、同伴的因素、旅游產(chǎn)品的因素等，最終檢驗旅游體驗質(zhì)量、旅游滿意度、旅游消費支出以及健康、教育等效果與價值?！?/span>

顯而易見的是，落寞與繁華總是相依而生，正如旅游規(guī)劃資質(zhì)與旅游規(guī)劃。新格局下機遇永存，而機遇永遠青睞的是走在前列探索的人。

“旅游規(guī)劃機構(gòu)應該是旅游產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品創(chuàng)新、業(yè)態(tài)創(chuàng)新的引領(lǐng)者，我們應該走在前面?！蓖醯聞傉f。